Статья 29.1. Подготовка к рассмотрению дела об административном правонарушении

Опубликовано 18-02-2011

Судья, орган, должностное лицо при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении выясняют следующие вопросы:

1) относится ли к их компетенции рассмотрение данного дела;

2) имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения данного дела судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом;

3) правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие протоколы, предусмотренные настоящим Кодексом, а также правильно ли оформлены иные материалы дела;

4) имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу;

5) достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу;

6) имеются ли ходатайства и отводы.

Комментарий к статье 29.1

1. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП, рассматриваются судьями, органами, должностными лицами в пределах их компетенции, установленной гл. 23 КоАП.

Дела об административных правонарушениях, рассмотрение которых отнесено к ведению судей гарнизонных военных судов, судей районных судов, судей арбитражных судов, а также мировых судей, определены ст. 23.1 КоАП.

А. При рассмотрении дел об административных правонарушениях возможны коллизии, обусловленные применением различного процессуального законодательства.

Поскольку порядок производства по делам об административных правонарушениях судьями районных судов и мировыми судьями (в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановление по делу) ГПК не определен, данные процессуальные действия устанавливаются разд. IV — V КоАП (см. п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»).

Дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные ч. 3 ст. 23.1 КоАП к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства, определенным гл. 14 — 21 АПК, с особенностями, установленными гл. 25 АПК и разд. IV — V КоАП (см. ч. 1 ст. 202 АПК и п. 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»). Согласно п. 18 указанного Постановления Пленума ВАС РФ в случаях, когда гл. 25 АПК установлены конкретные правила, то именно они подлежат применению при рассмотрении арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности (в частности, по результатам рассмотрения дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд принимает решение, а не постановление, как это предусмотрено ст. 29.9 КоАП).

Процессуальные коллизии предписаний АПК и КоАП возможны при рассмотрении дела об административном правонарушении и на стадии исполнительного производства — во всяком случае, они исключены при обжаловании (оспаривании) решений по делам о привлечении к административной ответственности, вынесенных судьей арбитражного суда: по смыслу ч. 3 ст. 30.1 КоАП обжалование осуществляется в соответствии с § 2 гл. 25 АПК (см. также комментарий к ст. 30.1 — 30.11 КоАП).

АПК и КоАП различно определяют подведомственность арбитражному суду дел об административных правонарушениях.

Дела об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, указанные в абз. 3 ч. 3 ст. 23.1, рассматриваются судьями арбитражных судов только в случаях, не требующих проведения административного расследования; если же оно было назначено, дела об указанных правонарушениях рассматриваются судьями районных судов.

Судьям арбитражных судов подведомственны лишь отдельные дела о правонарушениях, указанных в абз. 3 ч. 3 ст. 23.1 КоАП; во всех остальных случаях дела об административных правонарушениях в зависимости от того, назначено административное расследование или нет, рассматриваются судьями районных судов или мировыми судьями.

Частями 1, 2 ст. 205 АПК и ч. 1, 2 ст. 29.6 КоАП установлены идентичные сроки рассмотрения дела об административном правонарушении (до 15 дней) и сроки его продления (не более чем на один месяц).

Статус лиц, участвующих в судебном разбирательстве, определяется КоАП и АПК различно: согласно ч. 4 ст. 205 АПК участником производства по делу является также должностное лицо, уполномоченное составлять протоколы об административных правонарушениях; КоАП рассматривает указанных должностных лиц в качестве участников производства по делу (см. гл. 25 КоАП). Таким образом, по смыслу п. 18 Постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 подлежит применению ч. 4 ст. 205 АПК, устанавливающая конкретное, не предусмотренное КоАП, процессуальное действие: в данном случае должностное лицо органа административной юрисдикции обязано присутствовать при разбирательстве дела, если оно будет уведомлено об этом арбитражным судом соответствующим судебным извещением (ст. 121 АПК).

Судебное разбирательство в арбитражном суде осуществляется по правилам, установленным гл. 19 АПК; по результатам его рассмотрения, в соответствии с ч. 2 ст. 206 АПК судьей арбитражного суда выносится решение о привлечении к административной ответственности или решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности. Несмотря на очевидные различия в процессуальных действиях (п. 2 ч. 1 ст. 29.9 КоАП в случае отказа от привлечения к административной ответственности предусматривает вынесение постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении), в данном случае в соответствии с п. 18 Постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 подлежит применению указанная процессуальная норма АПК. При этом содержание решения о привлечении лица к административной ответственности должно соответствовать требованиям, предусмотренным ч. 3 ст. 206 АПК, поскольку в данном случае АПК не установлены реквизиты решения об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности. По смыслу ч. 1 ст. 206 АПК указанное решение должно соответствовать требованиям, установленным ст. 170 АПК.

По смыслу ч. 4 ст. 206 АПК решение о привлечении к административной ответственности, вынесенное судьей арбитражного суда, вступает в законную силу по истечении 10 дней после его принятия, если не подана апелляционная жалоба. Таким образом, оспаривание решения, вынесенного по результатам арбитражного производства, так же как и обжалование постановления по делу об административном правонарушении, приостанавливает исполнение решения (постановления) на срок рассмотрения заявления (жалобы), причем АПК и КоАП устанавливают идентичные временные параметры рассмотрения (ср. ч. 4 ст. 206 АПК и ч. 1 ст. 30.3, п. 1 ст. 31.1 КоАП).

Подведомственность дел об административных правонарушениях районным (городским), районным в городах комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав определена ст. 23.2 КоАП. Дела об административных правонарушениях, подведомственные органам исполнительной власти, иным государственным органам (учреждениям), указаны в ст. 23.3 — 23.63 КоАП.

Если рассмотрение дела об административном правонарушении не относится к компетенции судьи, органа, должностного лица, к которым поступили протокол и другие материалы дела, судья, орган, должностное лицо выносят определение о передаче материалов дела на рассмотрение по подведомственности (см. п. 5 ч. 1 ст. 29.4 КоАП).

Нарушения в подведомственности могут быть установлены при рассмотрении дела. В этом случае согласно п. 2 ч. 2 ст. 29.9 КоАП по результатам рассмотрения дела выносится определение о передаче дела на рассмотрение по подведомственности.

Б. Постановлением Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 проблема соотношения норм процессуального законодательства при рассмотрении дел об административных правонарушениях была рассмотрена лишь фрагментарно, в общем контексте вопросов, связанных с введением в действие АПК. Обстоятельному исследованию данной проблемы посвящено Постановление Пленума ВАС РФ от 27 января 2003 г. N 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». Согласно п. 9 указанного Постановления, дело об административном правонарушении, указанное в абз. 3 ч. 3 ст. 23.1 КоАП, подведомственно арбитражному суду и в том случае, когда на основании ст. 28.7 КоАП по нему проводится административное расследование. При применении данного предписания ВАС следует иметь в виду возможность его неоднозначного истолкования. По смыслу ч. 3 ст. 23.1 КоАП подведомственность рассмотрения дел об административных правонарушениях судьям судов общей юрисдикции или арбитражным судьям устанавливается на основе следующих правовых критериев:

- статуса субъекта административного правонарушения. При этом принимаются во внимание принадлежность физического лица к лицам, на которые распространяется действие дисциплинарных уставов согласно ст. 2.5 КоАП, наделение лица правомочиями индивидуального предпринимателя, а также правовое положение лица — индивидуального субъекта (физического лица) или коллективного субъекта (юридического лица, независимо от его организационно-правовой формы и содержания осуществляемой юридическим лицом коммерческой или некоммерческой деятельности). В соответствии с абз. 1, 3 ч. 3 ст. 23.1 КоАП дела об административных правонарушениях, совершенных военнослужащими и призванными на военные сборы, рассматриваются судьями гарнизонных военных судов, а дела об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями, рассматриваются судьями арбитражных судов;

- процессуальных особенностей рассмотрения дела об административном правонарушении. Согласно абз. 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП дела об административных правонарушениях, производство по которым осуществляется в форме административного расследования, подведомственны судьям районных судов;

- вида административного наказания. В соответствии с абз. 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП дела об административных правонарушениях, влекущих административное выдворение, рассматриваются судьями районных судов.

Дела об административных правонарушениях, подведомственные судьям судов общей юрисдикции и судьям арбитражных судов, в обобщающем виде определены ч. 1 ст. 23.1 КоАП, при этом ч. 3 указанной статьи устанавливает, какой судья уполномочен рассматривать дело в зависимости от правовых критериев разграничения подведомственности. В соответствии с абз. 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 23.1 и производство по которым осуществляется в форме административного расследования, рассматриваются судьями районных судов независимо от принадлежности правонарушителей к субъектам предпринимательства; при этом учитывается только возможность проведения указанных процессуальных действий. Таким образом, подведомственность дел об административных правонарушениях арбитражному суду в случаях, предусмотренных абз. 2 п. 9 Постановления Пленума ВАС РФ от 27 января 2003 г. N 2, во всяком случае оспорима.

В. Возможность корреляции процессуального законодательства, предусмотренного КоАП и АПК, определена п. 14 Постановления Пленума ВАС РФ от 27 января 2003 г. N 2, при этом установлены конкретные случаи, когда должны применяться предписания АПК. Это касается наименования категорий дел § 1 и 2 гл. 25 АПК, оснований возбуждения производства по делам (ч. 2 ст. 202 и ч. 2 ст. 207 АПК), наименования и содержания судебных актов суда первой инстанции (ст. 206 и 211 АПК), составления протокола судебного заседания (ст. 155 АПК), сроков направления лицам, участвующим в деле, копий судебных актов (ч. 5 ст. 206 и ч. 6 ст. 211 АПК).

По смыслу указанного предписания ВАС РФ по результатам рассмотрения дела о привлечении к административной ответственности выносится решение о привлечении к административной ответственности или решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности, однако § 2 гл. 25 АПК предусмотрена возможность оспаривания только решения органа, должностного лица, уполномоченных в соответствии с гл. 23 КоАП рассматривать дела об административном правонарушении. В указанных случаях оспаривание, а применительно к терминологии КоАП — обжалование соответствующего решения осуществляется в соответствии с § 2 гл. 25 АПК, что подтверждено также и п. 11 Постановления Пленума ВАС РФ от 27 января 2003 г. N 2. При этом необходимо учитывать, что в соответствии с КоАП не исключена возможность обжалования, наряду с постановлением о назначении административного наказания, постановлением о прекращении производства по делу, также и определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Таким образом, в отличие от обжалования постановлений (определения), выносимого в соответствии с КоАП, § 2 гл. 25 АПК существенно ограничивает процессуальные гарантии оспаривания решений.

По смыслу абз. 2 п. 11 Постановления Пленума ВАС РФ от 27 января 2003 г. N 2 обжалованию (оспариванию) в соответствии с АПК не подлежат постановления по делу об административном правонарушении, вынесенные судами общей юрисдикции по делам, подведомственным им в соответствии с абз. 1, 3 и 4 ч. 3 ст. 23.1 КоАП.

Оспаривание по правилам, установленным § 2 гл. 25 АПК, решений органа, должностного лица, уполномоченных согласно гл. 23 КоАП рассматривать дела об административных правонарушениях, осуществляется независимо от обжалования мер административного пресечения, применяемых в отношении физического или юридического лица, при проведении установленных КоАП процессуальных действий на стадиях производства по делу об административном правонарушении, предшествующих рассмотрению дела: корреляция процессуальных норм КоАП и АПК возможна только при рассмотрении дел об административных правонарушениях (см. также абз. 3 п. 11 Постановления Пленума ВАС РФ от 27 января 2003 г. N 2).

2. Об обстоятельствах, исключающих возможность рассмотрения дела об административном правонарушении судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом, см. комментарий к ст. 29.2.

3. По смыслу п. 3 комментируемой статьи судья, орган, должностное лицо при подготовке к рассмотрению дела должны выяснить, правильно ли составлены протокол об административном правонарушении, а также, при применении к лицу мер обеспечения производства по делу, протокол об их применении, составляемый независимо от протокола об административном правонарушении (см. п. 4 комментария к ст. 28.1). Об иных материалах дела см. п. 1 комментария к ст. 29.6.

4. Наличие или отсутствие обстоятельств, исключающих производство по делу (см. комментарий к ст. 24.5), может быть выявлено при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении либо при его рассмотрении судьей, органом, должностным лицом. При наличии хотя бы одного из обстоятельств, исключающих производство по делу, органом, должностным лицом, в производстве которых оно находится, либо судьей, органом, должностным лицом при его рассмотрении выносится постановление о прекращении производства по делу (см. комментарии к ст. 28.9, 29.9).

5. О ходатайствах лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, и об отводах лиц, участие которых в производстве по указанному делу не допускается, см. соответственно комментарии к ст. 24.4, 25.13.