Статья 2.1. Административное правонарушение

Опубликовано 14-02-2011

1. Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

2. Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

3. Назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

Комментарий к статье 2.1

1. Частью 1 настоящей статьи при определении понятия административного правонарушения не указаны объекты противоправных посягательств. Некоторые из них определены разд. II КоАП, согласно которому административное правонарушение посягает на общественные отношения в сферах охраны собственности (гл. 7), здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия населения и общественной нравственности (гл. 6), порядка управления (гл. 19), общественного порядка и общественной безопасности (гл. 20), а также в других сферах.

Применительно к ч. 1 комментируемой статьи следует иметь в виду, что в соответствии с ч. 3 ст. 3.2 КоАП законами субъектов Федерации могут быть установлены административные наказания только в виде предупреждения и административного штрафа.

2. По смыслу КоАП под противоправными действиями, посягающими на охраняемые законом права и интересы физического, юридического лица или публично-правовые (общегосударственные) интересы, понимаются целеустремленные, волевые поступки нарушителя.

Противоправность деяния представляет собой основной критерий административного проступка, его вторичным, производным от указанного, правовым критерием является оценка последствий деяния. Квалификация административного правонарушения осуществляется независимо от вредоносности деяния, однако в случаях, предусмотренных Особенной частью КоАП, квалификация проступка возможна только при причинении имущественного ущерба, морального или физического (телесного) вреда.

Противоправное бездействие воплощается в неисполнении или ненадлежащем исполнении физическим лицом субъективных обязанностей, а также полномочий (должностными лицами). КоАП определены частноправовые и общегосударственные интересы, защита которых обеспечивается применением карательных санкций к нарушителям: законодатель определяет меры должного поведения граждан, побуждая их к правомерным действиям.

3. Одной из проблем административной ответственности является квалификация форм вины. КоАП предусмотрены различные правовые критерии виновности деяния применительно к правонарушению, совершенному физическим и юридическим лицом. Согласно ч. 2 комментируемой статьи юридическое лицо признается виновным в совершении административного проступка при установлении факта нарушения правил и норм, несоблюдение которых влечет за собой административную ответственность, если данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по исполнению предписаний, установленных указанными правилами и нормами.

Для квалификации вины в данном случае необходимо установить наряду с фактом неисполнения юридическим лицом указанных правил, норм (или их ненадлежащего исполнения) также и субъективные обстоятельства: по смыслу ч. 2 рассматриваемой статьи должностным лицом, осуществляющим рассмотрение дела об административном правонарушении, должно быть подтверждено наличие или отсутствие у юридического лица возможностей, позволяющих соблюдать данные правила, нормы. Выявление субъективного критерия вины в данном случае сопряжено с существенными трудностями: комментируемой статьей он не определен, и его установление возможно только при толковании других предписаний КоАП. По смыслу ч. 3 ст. 4.1 для подтверждения субъективного критерия вины необходимо установить наличие у юридического лица надлежащих материальных предпосылок, позволяющих ему соблюдать правила, нормы.

Для квалификации форм вины в деянии физического лица необходимо выявить его психоэмоциональное отношение к факту совершенного правонарушения и установить признаки умышленного деяния или совершения правонарушения по неосторожности (см. комментарий к ст. 2.2).

Таким образом, применительно к деянию юридического лица КоАП не устанавливает форм вины, наличие которой в форме умысла и неосторожности возможно только в случае квалификации правонарушения физического лица. В отличие от п. 4 ст. 110 НК, ч. 2 комментируемой статьи не отождествляет вину юридического лица с наличием умысла, неосторожности в деянии его руководителя или иного должностного лица организации-нарушителя.

Однако по смыслу ч. 3 рассматриваемой статьи КоАП корреляция проступка, совершенного должностным лицом, с правонарушением юридического лица в целом, во всяком случае, возможна: согласно указанному предписанию КоАП назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

Данное обстоятельство необходимо учитывать, принимая во внимание, что многие статьи Особенной части КоАП не конкретизируют субъект административного правонарушения: санкция соответствующей статьи в этих случаях определяет административное наказание, не указывая конкретных видовых признаков субъекта — гражданина, должностного лица или юридического лица (см. ст. 6.8, 6.12, 14.21, 14.22 и др.).

Применительно к налоговым правонарушениям при квалификации вины в деяниях юридического лица необходимо не только установить причинно-следственную связь правонарушения с действием (бездействием) соответствующего должностного лица, но и выявить наличие или отсутствие обстоятельств, исключающих вину (ст. 111 НК). Корреляцией вины юридического лица и его должностных лиц обусловлены и последующие процессуальные действия, в частности установление в признаках противоправного действия или бездействия должностного лица обстоятельств, смягчающих или отягчающих ответственность. В отличие от КоАП, перечень обстоятельств, смягчающих ответственность, НК точно не определен: как правило, их наличие или отсутствие должно быть установлено судом.

Применительно к лицензируемым видам деятельности правила, указанные в ч. 2 комментируемой статьи, определяются требованиями и условиями лицензирования, установленными конкретным положением о лицензировании, утверждаемым постановлением Правительства РФ. Неисполнение, ненадлежащее исполнение лицензиатом требований и условий лицензирования квалифицируются в качестве административного правонарушения в случаях, если ответственность за нарушение указанных требований и условий установлена КоАП (см. п. 6 комментария к ст. 14.1).

К лицензиату, совершившему административное правонарушение, применяются санкции в виде приостановления действия лицензии или ее аннулирования в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ независимо от применения к нарушителю мер административной ответственности, установленных КоАП.

4. Многие административные проступки коррелируются с преступлениями (см., например, ст. 20.1 КоАП (мелкое хулиганство) и ст. 213 УК (хулиганство), ст. 7.27 КоАП (мелкое хищение) и ч. 1 ст. 158 УК (кража), ч. 1 ст. 14.12 КоАП (фиктивное банкротство) и ст. 197 УК (фиктивное банкротство)). В указанных случаях выявляются признаки прямой корреляции, когда проступкам, указанным в диспозиции правовой нормы КоАП, соответствуют терминологически идентичные наименования преступлений. Квалификация проступков и преступлений обусловлена особенностями общественно опасных последствий деяния — причинением имущественного ущерба, морального или физического (телесного) вреда (см. комментарии к указанным выше статьям КоАП).

Косвенная корреляция проступков и преступлений выявляется значительно чаще. Поскольку установление понятийного соответствия проступка и преступления невозможно, в этих случаях необходимы толкование правовой нормы и фиксация общественно опасных последствий противоправного деяния; например, при квалификации административных правонарушений в области охраны окружающей природной среды и природопользования, упомянутых в гл. 8 КоАП, могут быть выявлены признаки экологических преступлений, определенных гл. 26 УК.

Таким образом, по смыслу ч. 3 комментируемой статьи при квалификации правонарушения могут быть выявлены признаки административного правонарушения (проступка) или уголовно наказуемого деяния.

Общественная опасность — важнейший признак административного правонарушения, отграничивающий проступок от преступления.

Важнейшим признаком административного правонарушения (проступка) является противоправность — общественно опасное деяние посягает на охраняемые законодательством публично-правовые (общегосударственные) интересы, права и свободы граждан.

Категории «проступок» и «преступление» различались и в законодательстве Российской империи. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных (1845 г.), устанавливая в ст. 1 тождество правонарушений, относимых к «преступлениям или проступкам», фактически различало эти понятия. Так, посягательства на жизнь и здоровье, упомянутые в разд. X Уложения, рассматривались в качестве преступлений, но не проступков. Другой кодифицированный источник уголовного законодательства Российской империи — Уголовное уложение (1903 г.) — ввел в обиход права категорию «преступное деяние», исключая его тождество с «проступком» в том смысле, как это понималось Уложением о наказаниях. Статьей 3 Уголовного уложения было впервые предусмотрено трехчленное деление преступных деяний в зависимости от их общественно опасных последствий на «тяжкие преступления», «преступления» и «проступки». Под последними понимались правонарушения с максимальной санкцией в виде ареста или денежной пени. К специальному источнику законодательства о проступках относится и Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями (1863 г.).

Характерно, что дефиниция преступления в действующем УК основана на рецепции опыта российского имперского права: согласно ст. 1 Уголовного уложения «преступным признается деяние, воспрещенное, во время его учинения, законом под страхом наказания». Признаки общественной опасности деяния, запрещенного УК под угрозой наказания, определены и ч. 1 ст. 14 УК.

Обобщая сказанное, можно выделить следующие общие особенности, присущие административным санкциям и уголовным наказаниям:

а) уголовные наказания, так же как и большинство видов административных наказаний, назначаются только по решению суда;

б) исполнение административных и уголовных наказаний обеспечивается мерами морального и физического принуждения;

в) следствием применения административных и уголовных наказаний является ограничение конституционных прав и свобод правонарушителя, вплоть до их полного (временного или бессрочного) прекращения.

Согласно КоАП применение административных наказаний в виде возмездного изъятия или конфискации означает утрату нарушителем всех правомочий собственника, то же происходит и при назначении уголовного наказания в виде конфискации имущества. Применение остальных административных наказаний, предусмотренных КоАП, влечет за собой временное ограничение конституционных прав и свобод; аналогичны и последствия назначения уголовных наказаний в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, ограничения по военной службе, лишения свободы на определенный срок и некоторых других. Общность административных и уголовных наказаний — в особенностях временного лимита: срок ограничения прав и свобод обусловлен приговором суда (в отношении преступлений) либо судебным или административным решением (при совершении проступков).

Вместе с тем бессрочное прекращение прав в соответствии с КоАП распространяется только на имущественные права нарушителя; в отличие от этого, назначение уголовных наказаний в виде пожизненного лишения свободы или смертной казни влечет за собой бессрочное прекращение конституционных прав, а также имущественных и личных неимущественных прав, осуществление (защита) которых несовместимо с назначенным наказанием.

Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ допускается только ограничение прав и свобод человека, определенных федеральным законом, однако ч. 1 ст. 43 УК предусматривает наряду с ограничением прав и свобод также и возможность их бессрочного прекращения. Таким образом, УК фактически отождествляет понятия «лишение права» и «бессрочное прекращение прав и свобод».

5. Квалификация преступления и административного правонарушения (проступка) предполагает наличие состава правонарушения — субъективных и объективных элементов, позволяющих установить наличие признаков противоправного деяния или их отсутствие. В последнем случае производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое подлежит прекращению (см. комментарий к ст. 24.5).

В структуру состава административного правонарушения входят следующие элементы:

- объект правонарушения — общественные отношения, на которые посягает деяние (виды правоохраняемых общественных отношений указаны в заголовках гл. 5 — 21 КоАП);

- объективная сторона правонарушения — конкретная разновидность противоправного деяния (действия или бездействия), наносящего вред или ущерб правам граждан или общегосударственным (публично-правовым) интересам, охраняемым КоАП (признаки объективной стороны проступка обычно указываются в диспозиции правовой нормы);

- субъект правонарушения — вменяемое физическое лицо, достигшее к моменту правонарушения шестнадцатилетнего возраста, а также юридическое лицо. В соответствии с КоАП субъектами проступков могут быть должностные лица либо граждане, не наделенные правомочиями должностного лица (см. комментарий к ст. 2.4);

- субъективная сторона административного правонарушения характеризует психоэмоциональное отношение лица к деянию и предполагает выявление признаков вины в форме умысла или неосторожности. КоАП исключает объективное вменение — административную ответственность за невиновное причинение вреда.

Понятие правонарушения в федеральных законах существенно отличается от дефиниции административного правонарушения (проступка) в комментируемой статье: прежде всего это касается кодифицированных актов, устанавливающих административные санкции либо предусматривающих применение административных наказаний согласно КоАП.

С точки зрения объективной стороны проступков ст. 106 НК предусматривает применение санкций за противоправное действие или бездействие, ответственность за которое определена указанным Кодексом. Статья 281 БК не детализирует признаков деяния; наиболее очевидны различия при квалификации виновности правонарушения: санкции, независимо от признаков вины, применяются при совершении бюджетных правонарушений согласно ст. 281 БК.

Критерий виновности не учитывается в случае применения административных санкций к лицу, совершившему бюджетное правонарушение (нарушителю бюджетного законодательства). Согласно ст. 281 БК к указанным правонарушениям относится неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного БК порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Исчерпывающий перечень административных санкций БК не определен: согласно ст. 282 БК к правонарушителям предусмотрено применение исключительно имущественных санкций (в том числе наложение штрафа и начисление пеней), а также превентивного взыскания в виде предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

К лицу, совершившему бюджетное правонарушение (ст. 289 — 306 БК), применяется административное наказание в виде штрафа, налагаемого в соответствии с КоАП, а также одной или нескольких дополнительных санкций, определенных ст. 282 БК. Нарушение бюджетного законодательства может повлечь за собой в зависимости от общественно опасных последствий деяния применение имущественных санкций, а также уголовных наказаний: корреляция проступков и преступлений предусмотрена ст. 289, 293, 296, 303 БК.

Согласно БК правом применения санкций обладают руководители органов Федерального казначейства и их заместители; к их ведению, в частности, отнесено составление протоколов, являющихся основанием для наложения административных штрафов (п. 2 ст. 284 БК). Характерная особенность наказаний, налагаемых в соответствии с БК, — в исчислении сумм имущественных санкций, соответствующих размеру причиненного ущерба: размер компенсации, выплачиваемой получателем бюджетных средств при их неперечислении либо несвоевременном перечислении получателю, соответствует размеру недофинансирования.

К особенностям наказаний, применяемых за нарушение бюджетного законодательства, относится возможность одновременного применения имущественных и моральных санкций в виде предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного законодательства, а также, при наличии состава преступления, уголовных наказаний (см. ст. 296, 299, 300, 302 БК). Таким образом, в деяниях, предусмотренных указанными предписаниями БК, могут быть установлены признаки административных правонарушений, предусмотренных КоАП и БК, а также преступлений.

В гражданском праве критерий виновности учитывается не всегда. В основном это свойственно обязательственно-правовым отношениям: лицо, не исполнившее обязательство либо исполнившее его ненадлежащим образом, несет ответственность и при отсутствии вины, если основания ответственности установлены федеральным законом или договором (ч. 1 п. 1 ст. 401 ГК). Юридические критерии гражданско-правовой ответственности могут быть установлены и федеральным законом, принятым ad hoc (этот правоустанавливающий метод применяется в уголовном и административном законодательстве).

В отличие от УК и КоАП, квалификация невиновности деяния при применении гражданско-правовых санкций может быть обусловлена надлежащим исполнением обязательства (см. п. 1 ст. 401 ГК). В отношениях, регулируемых гражданским законодательством, в некоторых случаях принимается во внимание вина обеих сторон правоотношения (см. п. 1 ст. 404 ГК).